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電子商務領域違法行為管轄權問題淺析

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發布時間:2019-08-13 08:42 來源:
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  《市場監督管理行政處罰程序暫行規定》(以下簡稱《暫行規定》)已于2019年4月1日起正式實施。《暫行規定》第九條對電子商務違法行為的管轄作出了規定,《網絡交易管理辦法》第四十一條随之失效。
  新規定實施以來效果明顯,但針對實際執法過程中遇到的某些特殊情況和問題,電子商務領域違法行為的管轄規則有待進一步明确。

電商領域違法行為管轄現行規定
  根據《暫行規定》第九條,電子商務平台經營者和通過自建網站、其他網絡服務銷售商品或者提供服務的電子商務經營者(以下簡稱非平台内經營者)的違法行為由其住所地縣級以上市場監管部門管轄。平台内經營者的違法行為由其實際經營地縣級以上市場監管部門管轄。電子商務平台經營者住所地縣級以上市場監管部門(以下簡稱“平台住所地市場監管部門”)先行發現違法線索或者收到投訴、舉報的,也可以進行管轄。
  市場監管總局法規司有關負責人公開發表的《電子商務經營者市場主體登記相關問題解析》一文,對平台内經營者違法行為由其實際經營地市場監管部門管轄的理解給出明确答案。一是同時從事線上線下經營的平台内經營者,“實際經營地”應當理解為實體經營場所所在地,其違法行為由實際經營地市場監管部門管轄;二是僅從事線上活動的持“網絡個體營業執照”的平台内經營者,“實際經營地”應當理解為通過互聯網開展經營活動的地點,即網絡經營場所,其違法行為由平台經營者所在地市場監管部門管轄;三是豁免登記的平台内經營者,“實際經營地”為網絡經營場所,其違法行為由平台經營者所在地市場監管部門管轄。

執法實踐面臨的主要問題
  自然人“住所”問題。非平台内經營者的違法行為由其住所地縣級以上市場監管部門管轄,相關經營者的住所是管轄權認定的關鍵性依據,其中已辦理登記注冊的法人和非法人組織住所可依據其登記事項進行判斷。然而,電商領域主體情況複雜、新興業态較多,非平台内經營者不排除出現個體工商戶及自然人經營者情況的可能。
  非平台内經營的個體工商戶以及未辦理登記注冊的自然人經營者,其“住所”認定存在一定現實問題。根據《民法總則》第五十四條“自然人從事工商業經營,經依法登記,為個體工商戶”的規定個體工商戶的身份為自然人,其登記事項包括住所及經營場所兩方面。根據《民法總則》第二十五條“自然人以戶籍登記或者其他有效身份登記記載的居所為住所;經常居所與住所不一緻的,經常居所視為住所”的規定,其住所就是其居住場所,并不一定是經營場所。由于人口的流動性,自然人經營者依據住所管轄,會給監管執法造成一定的困難。
  “實際經營場所”認定問題。平台内經營者的違法行為由其實際經營地縣級以上市場監督管理部門管轄,相關經營者的“實際經營地”是管轄權認定的關鍵依據。其中僅從事線上活動的持網絡個體營業執照的平台内經營者以及豁免登記的平台内經營者的“實際經營地”概念已經明确,但同時從事線上和線下經營的平台内經營者擁有線下實體經營場所,如果其實體經營場所與登記注冊地址不一緻,則存在異地經營違法行為,相關經營者其登記的住所或經營場所所在地市場監管部門可通過“列異”等手段加強監管,但其“實際經營地”存在不好認定的問題。
  網絡個體工商戶擅自從事線下經營活動問題。根據《關于做好電子商務經營者登記工作的意見》,允許僅從事線上經營活動的自然人以網絡經營場所作為經營場所登記為個體工商戶,且僅可通過互聯網開展經營活動,不得從事線下生産經營活動。根據前文管轄規則,其線上經營活動違法行為由平台經營者所在地市場監管部門管轄,其擅自開展線下生産經營活動違法行為由線下實體經營地市場監管部門進行處置,但是對于如何處置網絡個體戶擅自從事線下經營活動,目前存在觀點分歧。問題的核心主要是此類違法行為是按照“擅自改變登記事項”還是按照“無照經營”進行處罰。
  平台住所地市場監管部門“也可以管轄”問題。平台内經營者的違法行為,電子商務平台經營者住所地縣級以上市場監管部門先行發現違法線索或者收到投訴、舉報的,也可以進行管轄。目前對于“也可以進行管轄”的理解存在争議,其中一種理解“也可以管轄”意味着“也可以不管轄”,是否管轄的主動權在平台所在地市場監管部門;另外一種理解是,“也可以管轄”意味着“應當進行管轄”,其收到相關舉報線索不能推卸責任。對于同一違法行為包括平台住所地市場監管部門在内的兩個市場監管部門都有管轄權的,平台住所地市場監管部門先接到舉報或先發現平台内經營者涉嫌違法經營的,如何處理相關違法線索是否可以作出不予立案決定呢?有待進一步明确。
  非管轄部門線索移轉問題。市場監管部門先接到舉報或先發現轄區相關電子商務經營者涉嫌違法經營的,應依據管轄規則判斷該違法行為的管轄權,對于相關違法線索應當依據《暫行規定》第十七條予以核查,并決定是否立案,對于發現所查處的案件不屬于市場監管部門管轄的,可依據《暫行規定》第十三條進行移轉。對相關違法線索核查後,首次接到違法線索的市場監管部門不具有管轄權的,是否可以直接作出不予的立案決定呢?諸如此類的問題有待進一步明确。

幾點建議
  出台指導意見,完善具體流程。建議市場監管總局盡快出台相關解釋或指導意見,對目前有待解決的問題進行明确、給予指導,明确電商領域違法行為的管轄規則和協作規則,減少因政策理解不一緻而出現的争議和推诿現象,為精準打擊電商領域違法行為提供制度保障。
  尊重立法本意,立足實踐需要。《暫行規定》的立法本意是為了滿足執法實踐需要,因此理解不能過于機械。對于非平台内經營者的個體工商戶管轄應依照“誰登記,誰監管”的原則執行;對于非平台内經營者的自然人應依據具體實際,從其開展經營活動的依托“平台”尋找監管突破口。
  注重邏輯聯系,契合監管實際。對于管轄規則的理解應注重各相關規定之間的邏輯聯系。對“網絡個體工商戶”擅自從事線下經營活動的,建議以無照經營處置。對擅自改變登記事項的責令其改正,改正可通過變更登記事項實現。對持網絡個體營業執照經營者從事線下活動的,應督促其重新辦理營業執照,不能以擅自改變登記事項論處。同時應注意廣告、食品、價格等專業領域的特殊管轄規則。
  精簡處置流程,降低監管成本。建議對違法線索移轉不作強制性規定。依據管轄規則,有管轄權的部門應積極立案調查,對于發現所查處的案件不屬于本部門管轄的,應依據《暫行規定》第十三條進行移轉。無管轄權部門先行接到舉報線索的,可将案件線索移轉至有權管轄部門,也可以直接作出不予立案的決定。
  注重執法協作,提高執法效能。非平台内經營者住所地、平台内經營者實際經營地和登記注冊地、平台經營者住所地的市場監管部門,在電商經營者管理體系中各有優勢。有權管轄部門應積極履職,嚴格執法;無權管轄部門也應積極配合,加強部門之間的執法協作。

□北京市豐台區市場監管局 杜茹冰

(責任編輯:徐小明)

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