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促進市場主體優勝劣汰 推動經濟高質量發展

——專家解讀《加快完善市場主體退出制度改革方案》

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發布時間:2019-07-30 09:23 來源:
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  7月16日,國家發展和改革委員會、國家市場監督管理總局等13個單位聯合發布《加快完善市場主體退出制度改革方案》。《方案》确定了我國市場主體退出制度改革的指導思想、基本原則和總體目标,明确完善各類退出方式的制度建設任務以及相關的權益保障機制和配套政策,對于促進市場主體優勝劣汰、推動經濟高質量發展和建設現代化市場經濟體系具有十分重要的意義。

市場經濟基本規律的集中體現
  國家發改委政研室副主任孟玮認為,市場主體退出是市場機制優勝劣汰的必然結果。當前,在我國市場退出實踐的過程中,面臨的突出問題主要是市場主體退出渠道不通暢、激勵約束機制不健全、配套措施不完善、退出成本比較高等,使得退出的市場主體比例明顯偏低,從而影響市場機制作用的發揮,也不利于實現資源的有效配置。
  中國人民大學法學院教授王欣新認為,完善市場主體退出制度,是健全完善市場經濟體制、優化資源配置的關鍵環節之一。商品經濟是通過商品交換實現商品的價值與使用價值,所謂商品交換就是資源的配置。商品交換需要通過一個适當的場所(有形的或無形的)以順利完成商品的交易行為,這個場所應當對所有參與主體都是公平、平等、開放的。市場主體能夠自願、高效地實現商品的等價交換,在廣闊的領域有充分的機會與渠道,迅速、準确地反映社會對商品的需求,并通過競争機制在誠實信用的基礎上有序尋求商品真實價值的實現,進而容納商品交換關系的總和,這就是市場。市場是實現資源配置的最佳場所,通過市場進行的商品交換是資源的最佳配置方式。所以商品經濟的本質就是市場經濟,市場經濟是商品經濟運行與實現的基礎。市場中的商品交換離不開市場主體的進入與參與,同時通過市場的優勝劣汰競争機制實現市場主體規範退出。
  王欣新認為,市場的準入與退出,是市場主體參與商品交換活動必然要經過的兩個環節。市場的準入,解決市場主體取得進入市場資格的實體條件與程序條件問題,通過國家相關的審核和登記程序,從法律上确認市場主體的資格。市場的退出,則是解決市場主體在結束經營或經營失敗後,如何規範、有序、高效、低成本地離開市場,并對其原占有社會資源再度優化配置,同時為那些面臨退出困境但仍具有挽救希望與挽救價值的主體設置救助渠道,使之涅槃重生,繼續生存。
  中國政法大學研究生院院長李曙光教授認為,市場主體的退出在市場經濟體制中具有舉足輕重的地位,是市場經濟本身的重要環節和必然要求,也是市場經濟基本規律的集中體現。通過退出市場,陷入困境的市場主體釋放被自身占據的生産資源和要素,在價格規律的引導下,重新完成生産資源和要素的優化配置。正如人有生老病死一樣,企業的誕生、成長、運行和消亡也是其發展的必然過程。隻有及時有效地将不合格的市場主體淘汰出局,才能确保對社會資源的有效利用。自2015年年底中央經濟工作會議提出要進行供給側結構性改革以來,市場主體的退出問題就成為中國經濟改革中的一個焦點、難點和痛點問題。
  中國人民大學法學院教授徐陽光認為,建立現代化經濟體系本質上是一場自我革命,要求我們在構建市場準入規範、市場監管到位、競争公平有序、市場主體優勝劣汰的市場經濟體制過程中,敢于厘清政府與市場的關系,敢于直面政府以前的缺位和越位現象,在尊重市場自我調整的基礎上,對市場發展中的公權力進行合理調整。近年來,黨中央、國務院在市場準入、市場監管等領域進行了大幅度的改革優化,成效顯著。然而,市場主體的優勝劣汰機制依然不夠健全,現有制度存在較大的不足,一些應當建立的制度還沒有建立起來,既制約我國市場主體充分競争和健康發展,也影響到國際組織和外國政府對我國市場經濟地位和營商環境的評價。

《方案》的重要意義
  李曙光教授認為,《方案》的印發具有四大意義。第一,《方案》對深化供給側結構性改革和建設現代化經濟體系具有特殊的價值和意義。目前我國供給側結構性改革已取得初步成效,但還需要不斷深化和推動。完善市場主體退出制度,提高市場出清效率,清掃市場信用垃圾,對于推進供給側結構性改革、建設現代化經濟體系具有不言而喻的意義。第二,《方案》具有很大的制度價值。《方案》提出,完善市場主體的多項市場退出制度,規範市場主體退出方式,健全清算注銷制度,完善破産法律制度,完善特殊類型與特定領域退出制度。《方案》在促進“法庭内”退出制度完善的同時,也就“法庭外”退出制度的完善提出具體舉措。第三,《方案》具有科學性價值,強調在市場主體退出方面要有整體性的制度安排。市場主體優勝劣汰是市場經濟的必然規律,市場主體的退出是市場經濟本身的重要環節和必然要求。任何市場主體都可能會退出市場,這就需要一套健全的市場主體退出制度來予以保障。《方案》不僅關注企業市場退出制度的完善,也非常關注自然人、非企業法人、非法人組織等其他市場主體退出制度的構建,實現對各類市場主體的全覆蓋。第四,《方案》對《企業破産法》修改具有重大意義。法律要适應并服務于經濟社會的發展。我國現行《企業破産法》至今實行12年,已不能完全滿足現實需要。修改完善《企業破産法》,能夠使之更好地服務于“僵屍企業”處置和供給側結構性改革,充分發揮市場對資源配置的決定性作用,同時也要兼顧債權人、債務人、職工和其他利益相關者的利益。應當說,《方案》對于下一步《企業破産法》的修改工作具有推動意義。
  國家發改委政研室副主任孟玮認為,《方案》具有重要意義。第一,有利于深化供給側結構性改革。《方案》對有效破除低效無效市場主體退出難題、推動低效無效市場主體退出,作了全面制度性安排,将為推進優化存量、防範化解産能過剩、加快“僵屍企業”出清等供給側結構性改革任務創造良好的制度環境,有力推動資源配置效率、生産率和潛在增長率的提升。第二,有利于優化營商環境。近年來,我國營商環境明顯改善,但破産制度相對滞後,在世界銀行營商環境評價中的排名明顯低于總體排名,成為營商環境中的短闆。《方案》提出,進一步完善我國破産制度的具體舉措及分步推進建立自然人破産制度等重大改革任務,将使我國破産制度更加适應經濟發展和社會進步的需要,對完善營商環境發揮更大作用。第三,《方案》有利于完善社會主義市場經濟體制。與近年來我國在市場準入等領域取得的顯著改革成效相比,市場主體退出方面的制度供給明顯不足。《方案》明确了建立全面覆蓋各類市場主體退出制度體系的目标,提出優化退出方式、完善退出程序、提高退出效率的一系列措施,将推動社會主義市場經濟體制的完善,為市場機制在資源配置中發揮決定性作用,奠定更為堅實的基礎。
  徐陽光教授認為,市場經濟體制要求市場主體公平競争,優勝劣汰。其中,允許各類市場主體适用統一規範的市場退出程序,本身就是公平競争的體現,也是優勝劣汰的應有之義。《方案》以市場退出事由為分類标準,據此構建統一适用于國有企業與民營企業、法人組織與非法人組織、自然人的市場退出制度,體現了公平競争的理念,也必然會推動優勝劣汰,市場退出機制更加完善,進而彌補市場經濟體制改革中退出制度欠規範的短闆。此外,《方案》基于金融風險防範的考慮,對金融機構等特殊主體、特定領域的市場退出問題作了專門規定。《方案》也為大衆創業、萬衆創新提供了更好的制度保障。《方案》針對法人組織、非法人組織、自然人等不同類型的市場主體,設計統一規範的市場退出程序。對于企業組織,強調市場主體退出程序啟動的及時性、程序推進的有效性,注重企業主和企業兩者之間債務的有效隔離;對于自然人,提出建立個人破産制度,加快推進落實統一财産登記制度和個人征信制度,規範催收債權行為,實現合理免責。這些重要舉措,無疑會對創業投資行為産生積極的引導作用,也将增強創業者的風險預期防範意識和“東山再起”的信心,塑造新時代的企業家精神,進而推動大衆創業、萬衆創新政策更好地實施。

《方案》的突破和亮點
  李曙光教授認為,從《方案》的具體内容來看,主要有五大突破。第一,《方案》對市場主體退出制度改革更加強調市場化、法治化原則。《方案》提出,在市場主體退出制度改革過程中堅持約束和激勵并舉,是市場化改革的重要體現,而不再以強制性的行政和計劃手段為主要方式。市場退出要堅持法治化原則,市場經濟本質上是法治經濟,市場經濟的發展繁榮離不開完善的制度體系。完善市場退出制度的改革思路在本質上就是堅持市場經濟與以法治國的理念,依據并堅持市場經濟的基本規律,為市場主體提供退出通道,用法治思維和法治方式履行政府職能,真正實現市場化出清。第二,《方案》結合世界銀行的營商環境評價指标,對标優化營商環境,對于激發市場主體活力,有效配置市場資源具有重要意義。《方案》提出,完善破産程序啟動與審理制度、建立預重整與庭外重整制度、完善破産重整制度、建立破産簡易審理程序等一系列改革舉措,可以說是對世界銀行營商環境評價指标的一種回應,體現了中央對不斷優化營商環境的态度和決心。第三,《方案》強調,要完善市場主體退出中幾個非常重要的制度,特别是要構建和完善自然人破産制度、特殊主體破産制度和“法庭外”退出制度。第四,《方案》提出,健全市場主體退出甄别和預警機制,完善市場主體退出關聯權益保障機制,完善市場主體退出配套政策等一系列輔助制度的構建措施。第五,《方案》在制度實施的諸多重大配套制度方面有突破。
  徐陽光教授認為,《方案》在體系上較好地反映了市場主體退出的規律,對我國現行制度存在的問題提出了有針對性的解決方案,強調市場主體退出的外部效應、改革方案的體系化構建以及改革要求的可行性。一是市場主體退出的方式。《方案》依據《公司法》和《企業破産法》等法律法規的規定,将退出事由分為自願解散退出、強制解散退出和破産退出。同時,根據實踐中因公共政策導向和主體違法等特殊情形及強制注銷改革的試點情況,提出要“研究建立市場主體強制退出制度,完善相關法律法規,對因經營異常、違法失信而被吊銷營業執照、責令關閉的企業和個體工商戶等市場主體,依照法定程序實施強制退出”。這種分類既考慮現行立法規定的合理邏輯,也關注實踐中退出方式改革試點的情況,為市場主體退出程序的優化設計提供了改革空間,具有現實可行性。二是關于破産法律制度的完善。破産程序是市場主體退出方式中最為規範和嚴格的法律程序。《方案》提出,要“完善破産法律制度”,對陷入财務困境但仍具有經營價值和再生希望的企業,支持債權人、債務人及利益相關方利用破産重整或庭外協議重組等方式進行困境拯救;對喪失經營價值和再生無望的企業,及時通過破産程序實現市場出清。三是特殊類型市場主體的退出。《方案》提出,要“建立健全金融機構市場化退出機制”“完善國有企業退出機制”,還特别指出要“健全非營利法人和非法人組織等退出機制”,要參考企業法人破産制度,推動建立非營利法人、農民專業合作社、合夥企業等非法人組織破産制度。

□本報記者 王國明

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